Ως ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ νοούνται εκείνα τα έργα (ή οι υπηρεσίες) στα οποία πέρα από τη χρηματοδότηση, το σχεδιασμό, την κατασκευή και τη συντήρησή τους, ιδιωτικοί φορείς αναλαμβάνουν και την εκμετάλλευσή τους. Από την εκμετάλλευση αυτή, μέσω της είσπραξης τελών από τους πολίτες για τη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, οι ιδιωτικοί φορείς αποπληρώνουν την αρχική χρηματοδότηση και προσδοκούν στην εξασφάλιση εύλογου κέρδους. Στην περίπτωση αυτή, οι ιδιωτικοί φορείς αναλαμβάνουν, πέρα από τους κινδύνους της χρηματοδότησης και της κατασκευής, και τον κίνδυνο της ζήτησης, το εάν δηλαδή οι πολίτες θα κάνουν την προβλεπόμενη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, ώστε κατ' επέκταση οι ιδιώτες να μπορέσουν να εισπράξουν τα προσδοκώμενα από την σύμπραξη έσοδα.
Ως μη ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ νοούνται εκείνα τα έργα ή οι υπηρεσίες στις οποίες δεν υπάρχει το στοιχείο της εκμετάλλευσης για τους ιδιωτικούς φορείς. Πρόκειται ουσιαστικά για κοινωνικού χαρακτήρα υποδομές ή υπηρεσίες, τις οποίες λειτουργεί το κράτος και απολαμβάνουν δωρεάν οι πολίτες. Σε τέτοια έργα, όπως για παράδειγμα τα σχολεία, οι ιδιώτες που αναλαμβάνουν την υλοποίησή τους αποπληρώνονται απευθείας από το κράτος, ενώ αναλαμβάνουν τους κινδύνους που σχετίζονται με τη χρηματοδότηση και την κατασκευή, όχι όμως και τον κίνδυνο της ζήτησης. Αντ' αυτού αναλαμβάνουν τον κίνδυνο της διαθεσιμότητας, δηλαδή τη διαχείριση και συντήρηση της υποδομής ή της υπηρεσίας, ώστε να την καθιστούν διαθέσιμη, να διατηρούν δηλαδή τη λειτουργικότητά της σε σαφώς καθορισμένα από το δημόσιο επίπεδα ποιότητας για όσο χρόνο ορίζει η σύμβαση σύμπραξης.
Η επιλογή του σχήματος ΣΔΙΤ που θα ακολουθηθεί εξαρτάται τόσο από τη φύση του υπό υλοποίηση έργου ή υπηρεσίας, όσο και από την απόφαση των ίδιων των φορέων του δημοσίου για το μέγεθος της εμπλοκής των ιδιωτών σε αυτή. Σε κάθε περίπτωση όμως η απόφαση για την εμπλοκή αυτή θα πρέπει να σχετίζεται με τη βέλτιστη κατανομή σε δημόσιο και ιδιώτες κάθε είδους κινδύνου που σχετίζεται με την υλοποίηση της σύμπραξης. Η ανάληψή τους από το μέρος εκείνο που είναι σε θέση να τους διαχειριστεί καλύτερα αποτελεί το κομβικό σημείο επιτυχίας μίας σύμπραξης.
Τα έργα ΣΔΙΤ λειτουργούν συμπληρωματικά τόσο ως προς τα παραδοσιακά δημόσια έργα, αλλά και τις άλλες μορφές συνεργασίας κράτους και ιδιωτών όπως τα μοντέλα των συμβάσεων παραχώρησης ή άλλες μορφές συνεργασίας με ιδιώτες.
Οι ΣΔΙΤ, πέραν του ότι αποτελούν μια αξιόπιστη εναλλακτική λύση χρηματοδότησης για τους δημόσιους φορείς, επιτρέπουν:
- τη διατήρηση των κατασκευαζόμενων υποδομών σε άριστη κατάσταση (λόγω της ανάθεσης της λειτουργίας ή της συντήρησης τους στους ιδιώτες αλλά και της εξάρτησης της πληρωμής τους από την καλή συντήρηση)
- τη διασφάλιση της παροχής ποιοτικών υπηρεσιών σε βάθος χρόνου (μέσω της εξάρτησης της πληρωμής του ιδιώτη από την τήρηση συγκεκριμένων και μετρήσιμων ποιοτικών κριτηρίων). Οι ΣΔΙΤ διασφαλίζουν επίσης ότι ο δημόσιος προϋπολογισμός δεν θα επιβαρύνεται λόγω υπερβάσεων και καθυστερήσεων που σε αρκετές περιπτώσεις στο παρελθόν εκτίνασσαν το κόστος των έργων.
Ο χρόνος που απαιτείται για την προκήρυξη ενός έργου ΣΔΙΤ εξαρτάται από την ωριμότητά του και τις ενέργειες στις οποίες έχει προβεί o Δημόσιος Φορέας προκειμένου να εξασφαλίσει τις συνθήκες επιτυχούς υλοποίησης του. Κύριο στοιχείο της διαδικασίας αυτής, σύμφωνα και με την διεθνή πρακτική αλλά και λόγω της έλλειψης των φορέων σε στελεχιακό δυναμικό εξειδικευμένο στα έργα ΣΔΙΤ, είναι η πρόσληψη από τους φορείς του δημοσίου εξειδικευμένων εξωτερικών συμβούλων, χρηματοοικονομικών, τεχνικών, νομικών και άλλων. Οι σύμβουλοι αυτοί υποβοηθούν τους φορείς στην ωρίμανση των έργων και την προκήρυξη τους ως έργα ΣΔΙΤ, προκήρυξη που διαφέρει από την παραδοσιακή προκήρυξη δημοσίων έργων.
Αν η θέσπιση του νομικού πλαισίου αποτελεί τη βασική προϋπόθεση για την ευρύτερη εφαρμογή των ΣΔΙΤ, ο τρόπος με τον οποίο η εφαρμογή αυτή πραγματοποιείται αποτελεί το βασικό στοιχείο για την επιτυχία τους. Η υλοποίηση των ΣΔΙΤ απαιτεί ιδιαίτερη τεχνογνωσία και στελέχη που να μπορούν να καλύψουν ένα ευρύ φάσμα γνωστικών αντικειμένων.
Επειδή οι αναθέτουσες αρχές των έργων σύμπραξης είναι οι ίδιοι οι δημόσιοι φορείς, σε κεντρικό επίπεδο η Μονάδα ΣΔΙΤ τους συνδράμει έτσι ώστε να μπορέσουν να ανταπεξέλθουν στο έργο που καλούνται να υλοποιήσουν. Για το λόγο αυτό το Δημόσιο, στα πρότυπα άλλων χωρών που εφαρμόζουν τον θεσμό των συμπράξεων, μέσω της Μονάδας ΣΔΙΤ συγκεντρώνει σε ένα κεντρικό μηχανισμό στελέχη με εξειδικευμένη γνώση και εξασφαλίζει με τον τρόπο αυτό η γνώση αυτή θα είναι διαθέσιμη για όλους.
Σε τεχνικό επίπεδο και επειδή η Διυπουργική Επιτροπή ΣΔΙΤ που βάσει του νόμου 3389/2005 εγκρίνει τις Συμπράξεις και εντάσσει στον Δημόσιο προϋπολογισμό τις ετήσιες πληρωμές πρέπει να είναι σίγουρη ότι οι υπηρεσίες που πρόκειται να παράσχει ο ιδιωτικός τομέας είναι βιώσιμες και ότι τα οικονομικά στοιχεία τους είναι ρεαλιστικά και συμφέροντα για το Δημόσιο σε σχέση με το αποτέλεσμα το οποίο παράγουν, η Μονάδα ΣΔΙΤ τόσο κατά την διαδικασία έγκρισης μίας προτεινόμενης σύμπραξης αλλά και κατά τη διάρκεια της προκήρυξής της, αξιολογεί μια σειρά παραμέτρων που τεκμηριώνουν την σκοπιμότητα υλοποίησής της. Επειδή όμως η υλοποίηση συμπράξεων μη ανταποδοτικών δημιουργεί μελλοντικές υποχρεώσεις για το δημόσιο, η Μονάδα ΣΔΙΤ τις παρακολουθεί έτσι ώστε το Δημόσιο να γνωρίζει ακριβώς την μελλοντική επιβάρυνση που η υλοποίηση κάθε τέτοιου έργου ΣΔΙΤ από κάθε έναν φορέα του Δημοσίου μπορεί να προκαλέσει.
Είναι δύσκολο να προσδιορισθεί εκ των προτέρων ο χρόνος που απαιτείται από την προκήρυξη των έργων ΣΔΙΤ μέχρι την υπογραφή της σύμβασής τους λόγω της διαφορετικότητας κάθε έργου. Ωστόσο, δεδομένου ότι οι διαγωνισμοί για την ανάθεσή τους γίνονται με βάση το ευρωπαϊκό δίκαιο που καθορίζει συγκεκριμένες χρονικές περιόδους δημοσίευσης, κατάθεσης προσφορών, προσφυγών κλπ. έχει παρατηρηθεί σε άλλες Ευρωπαϊκές χώρες ότι η συνήθης χρονική διάρκεια από την προκήρυξη μέχρι την υπογραφή της σύμβασης ΣΔΙΤ ανέρχεται σε 9 με 12 μήνες.
Σύμφωνα με το άρθρο 17 νου νόμου 3389/2005 οι συμβάσεις ΣΔΙΤ περιλαμβάνουν σαφή και αναλυτική περιγραφή των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των μερών (Δημόσιος φορέας και Ιδιωτικοί φορείς) σε σχέση με το αντικείμενο της σύμπραξής. Βάσει του άρθρου αυτού καθορίζεται ότι σε κάθε σύμβαση ΣΔΙΤ συμφωνείται από τα εμπλεκόμενα μέρη ο τρόπος άσκησης της εποπτείας της εκτέλεσης και λειτουργίας του έργου ή της παροχής της υπηρεσίας ο οποίος πραγματοποιείται είτε μέσω ανεξαρτήτων εταιρειών που ο Δημόσιος και Ιδιωτικός φορέας προσλαμβάνουν από κοινού για το σκοπό αυτό είτε μέσω των αρμόδιων υπηρεσιών του Δημοσίου, με τον παράλληλο εποπτικό ρόλο της Μονάδας ΣΔΙΤ.
Ο νόμος 3389/2005 δεν προβλέπει κατώτατο όριο για την υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ, συνεπώς οι προτάσεις για έργα ΣΔΙΤ χαμηλού προϋπολογισμού δεν αποκλείονται εκ των προτέρων αλλά δίνεται η δυνατότητα εξέτασης κάθε πρότασης ως προς την βιωσιμότητα υλοποίησης της.
Ωστόσο βάση της διεθνούς εμπειρίας προκύπτει ότι είναι προς όφελος του δημοσίου τα έργα ΣΔΙΤ που προκηρύσσει να έχουν έναν εύλογο προϋπολογισμό, δεδομένου ότι το κόστος προκήρυξής τους λόγω και της εμπλοκής εξωτερικών συμβούλων είναι σημαντικό και κυρίως μέχρι ενός ποσού ανελαστικό ως προς τον προϋπολογισμό του έργου ΣΔΙΤ. Για το λόγο αυτό συμφέρει το δημόσιο η ομαδοποίηση ομοειδών έργων και η ενιαία προκήρυξή τους.
Σε περιπτώσεις ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ όπου τα έσοδα είναι μικρότερα από τα προβλεπόμενα το πρόβλημα το αντιμετωπίζει η εταιρεία ειδικού σκοπού (ο ιδιωτικός φορέας) που λειτουργεί και εκμεταλλεύεται το έργο και που έχει αναλάβει τον κίνδυνο της ζήτησης, το εάν δηλαδή οι πολίτες θα κάνουν την προβλεπόμενη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, ώστε κατ? επέκταση οι ιδιώτες να μπορέσουν να εισπράξουν τα προσδοκώμενα από την σύμπραξη έσοδα. Το πρόβλημα αυτό είναι και πρόβλημα των δανειστριών τραπεζών του ιδιωτικού φορέα αφού ο δανεισμός που προσέφεραν για την υλοποίηση του έργου αναμένεται να εξοφληθεί από τα έσοδα του. Σε περίπτωση που ο ιδιωτικός φορέας δεν μπορέσει να αντιμετωπίσει το πρόβλημα η πιθανότερη λύση είναι να αντικατασταθεί από άλλον ιδιωτικό φορέα που θα υποδείξουν οι δανείστριες τράπεζες. Σε κάθε περίπτωση το δημόσιο διασφαλίζεται για την εύρυθμη λειτουργία του έργου ή της υπηρεσίας σε περίπτωση που αναφερόμαστε σε κοινωνική υποδομή η υπηρεσία.
Οι ιδιώτες που αναλαμβάνουν να συμπράξουν σε μη ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ αποπληρώνονται απευθείας από το δημόσιο με τις επονομαζόμενες «πληρωμές διαθεσιμότητας» (πληρωμές προς τους ιδιώτες για την διαθεσιμότητα των υποδομών προκειμένου τα δημόσιο να παρέχει τις υπηρεσίες του προς τους πολίτες). Με τον τρόπο αυτό το δημόσιο εξασφαλίζει ότι κοινωνικού χαρακτήρα υπηρεσίες όπως η παιδεία, η υγεία και πολλές άλλες θα συνεχίσουν να προσφέρονται δωρεάν στους πολίτες ανεξάρτητα από το εάν η κατασκευή και η συντήρησή των απαραίτητων για την παροχή τους υποδομών χρηματοδοτούνται και πραγματοποιούνται από ιδιώτες.
Οι ιδιώτες κερδίζουν καθώς, όπως στις παραδοσιακές συμβάσεις το κέρδος τους συμπεριλαμβάνεται στον προϋπολογισμό των έργων, στα έργα ΣΔΙΤ στις ετήσιες πληρωμές διαθεσιμότητας του δημοσίου προς τους ιδιώτες συμπεριλαμβάνεται και το κέρδος των τελευταίων.
Οι ιδιώτες οι οποίοι αναλαμβάνουν την υλοποίηση του έργου ΣΔΙΤ, αναλαμβάνουν και τους κίνδυνους που σχετίζονται με την κατασκευή του ή / και τη διαθεσιμότητα του. Με τον τρόπο αυτό, το δημόσιο αποφεύγει την πληρωμή υπερβάσεων λόγω προβλημάτων κατά την κατασκευαστική περίοδο που θα μπορούσαν αλλιώς να οδηγήσουν σε αυξήσεις του προϋπολογισμού του έργου. Χαρακτηριστικό των έργων ΣΔΙΤ είναι το γεγονός ότι ιδιώτες και δημόσιο συμφωνούν κατά την υπογραφή της σύμβασης τους τις ετήσιες πληρωμές που θα λάβουν για την εκτέλεσή τους.
Επιπρόσθετα, τα έργα που εκτελούνται μέσω ΣΔΙΤ αρχίζουν να αποπληρώνονται από το δημόσιο ή τους τελικούς χρήστες με την έναρξη της λειτουργίας τους. Αυτό σημαίνει ότι οι ιδιώτες έχουν κίνητρο να μην καθυστερούν και να ολοκληρώνουν τα έργα στον χρόνο που έχει συμφωνηθεί προκειμένου να αρχίσουν να εισπράττουν τα προβλεπόμενα έσοδα.
Ο ρόλος των τραπεζών στην εφαρμογή του θεσμού των ΣΔΙΤ είναι σημαντικός. Η υποχρέωση των ιδιωτών να εξασφαλίσουν, εν όλω ή εν μέρει, την απαραίτητη χρηματοδότηση των υποδομών ή των υπηρεσιών, αναπόφευκτα τους οδηγεί, όπως άλλωστε και η διεθνής εμπειρία αποδεικνύει, στον τραπεζικό δανεισμό. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι η συνήθης σχέση ιδίων προς δανειακά κεφάλαια για τη χρηματοδότηση έργων σύμπραξης είναι 10 - 20 προς 90 - 80.
Η εμπλοκή των τραπεζών στα έργα συντελεί στην εμπρόθεσμη υλοποίηση των έργων καθώς η τραπεζική χρηματοδότηση, συνεπάγεται και στενό έλεγχο από τις δανείστριες τράπεζες προς τους ιδιωτικούς φορείς που έχουν αναλάβει την υλοποίηση κάποιου έργου ΣΔΙΤ. Ο έλεγχος αυτός συμβάλλει στη διατήρηση του κόστους σε χαμηλά επίπεδα και στην τήρηση των συμβατικών προθεσμιών. Επιπρόσθετα ο έλεγχος αυτός συνεχίζεται καθ' όλη τη διάρκεια της σύμβασης εξασφαλίζοντας με τον τρόπο αυτό την διατήρηση της ποιότητας στα αποδεκτά από το δημόσιο επίπεδα. Άλλωστε ο ιδιώτης ανάδοχος του έργου οφείλει να τηρεί τις συμβατικές του υποχρεώσεις γιατί μόνο τότε θα πληρωθεί από το δημόσιο και βέβαια μόνο τότε θα αποπληρώσει με τη σειρά του τον τραπεζικό δανεισμό.
Οι ΣΔΙΤ δεν έρχονται να καλύψουν πρόσθετες ανάγκες των φορέων αλλά τις ήδη καταγεγραμμένες ανάγκες τους, ανάγκες ενταγμένες στον στρατηγικό σχεδιασμό κάθε φορέα, για πρόσθετες υποδομές και υπηρεσίες προς τους πολίτες.
Σε κάθε περίπτωση, η Ελλάδα είναι μία από τις λίγες χώρες που έχει επιβάλει ανώτατο όριο ως ποσοστό επί του Α.Ε.Π. στις μελλοντικές πληρωμές διαθεσιμότητας των έργων ΣΔΙΤ, το οποίο ελέγχεται κατά την έγκριση νέων έργων.
Κατά κανόνα οι ιδιωτικοί φορείς είναι εκείνοι που έχουν την ευθύνη της πραγματοποίησης και ολοκλήρωσης των απαραίτητων μελετών. Βεβαίως, ο καθορισμός και η συγγραφή των τεχνικών υποχρεώσεων (ή των λειτουργικών απαιτήσεων) ή η εκπόνηση προμελετών (όπου αυτή απαιτείται) γίνεται από το δημόσιο φορέα που αναθέτει τη σύμβαση σύμπραξης.
Η διατήρηση της ποιότητας των έργων ΣΔΙΤ σε όλη τη διάρκεια της ζωής τους αποτελεί το κριτήριο εκείνο που διασφαλίζει την καταβολή των πληρωμών του δημοσίου προς τους ιδιώτες αναδόχους των έργων αυτών. Σε κάθε σύμβαση έργου ΣΔΙΤ καθορίζονται μία σειρά παραμέτρων που ελέγχονται και αξιολογούνται προκειμένου να προσδιορίζεται το κατά πόσο οι ιδιώτες ανάδοχοι τηρούν τις υποχρεώσεις τους ως προς τη λειτουργικότητα και την ποιότητα των υποδομών ή των υπηρεσιών που καλούνται συμβατικά να κατασκευάσουν ή παρέχουν. Αν ο βαθμός τήρησης των κριτηρίων αυτόν είναι χαμηλότερος από τον συμβατικά αποδεκτό τότε και οι πληρωμές του δημοσίου προς τους ιδιώτες αναδόχους είναι αντίστοιχα μικρότερες. Με τον τρόπο αυτό διασφαλίζεται η ποιότητα των έργων σε όλη τη διάρκεια της ζωής τους αφού αυτό μόνο διασφαλίζει τις πληρωμές των ιδιωτών.
Οι δημόσιοι φορείς διατηρούν τη δυνατότητα ελέγχου της ποιότητας και της ασφάλειας των κατασκευών μέσω των συμβατικών ρυθμίσεων που περιλαμβάνονται στις συμβάσεις σύμπραξης (και τα παρεπόμενα τους σύμφωνα) τα οποία, υποχρεωτικά, πρέπει να καλύπτουν τα σχετικά θέματα. Πρόσθετη όμως διασφάλιση και για τους δημόσιους φορείς αλλά και για τους τυχόν χρήστες του έργου αποτελεί η εποπτεία των ιδιωτών από τις χρηματοδότριες τράπεζες. Πράγματι, οι τράπεζες έχουν κάθε λόγο να διασφαλίσουν ότι τα έργα που αναλαμβάνουν οι ιδιώτες πελάτες τους θα εκτελεσθούν σύμφωνα με τις προδιαγραφές ποιότητας και ασφάλειας που προβλέπουν οι συμβάσεις σύμπραξης. Αυτός είναι και ο μόνος τρόπος να εξασφαλιστεί η έγκαιρη και ολοσχερής αποπληρωμή των ιδιωτών και, εντεύθεν, η δυνατότητα αποπληρωμής των δανείων που λαμβάνουν οι ιδιώτες. Τονίζεται ωστόσο ότι η εποπτεία που με δικά τους μέσα ασκούν οι τράπεζες (π.χ. μέσω τεχνικών συμβούλων που ενεργούν για αυτές) αποτελεί πρόσθετη δικλείδα ασφαλείας η οποία δεν υποκαθιστά την εποπτεία που ασκεί ο δημόσιος φορέας.
